而至于共同完成了哪些要件才构成共同违法，便是共同违法认定标准要解决的问题。

该条款确定的职权法定原则，首先是指处罚主体法定，即只有根据法律、法规、规章的明确规定或法律、法规的授权，行政机关与被授权的其他组织才具有相应的行政处罚权。若将县级政府部门视作处罚权的授出机关，易导致省域范围内各乡镇政府与街道办事处在权责地位与行政任务上的实质不平等，同时可能因违反禁止转授权原则而欠缺合法性。

《行政处罚法》修订二审稿第22条：行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。若不承认绿化行政主管部门授权的法律效力，而是根据行政委托理论去解释这一法律现象，则完全剥夺授权行为的行政活动属性，可能造成行政救济系统与权力配置秩序的紊乱。因此，各省、自治区、直辖市应统筹把握全省各个乡镇政府、街道办事处行政执法的实际情况，结合基层执法资源配置问题、乡镇政府和街道办事处职责之定位及行政管理体制的运作模式，灵活确定承接处罚权的基层行政机关，定期组织评估并开展处罚实施主体的动态筛选，避免出现一刀切的做法。然而，授予乡镇政府、街道办事处的行政处罚权原本属于县级政府部门，故应首先明确省级政府能否对县级政府部门的权限进行授出。经过近二十年的改革与探索，基层行政执法体制改革目标已然从被动的事权调整转变为主动的行政体制完善。

[65]参见陈明辉：《我国央地分权的模式及类型》，载《地方立法研究》2021年第4期。[1]参见胡建淼：《行政处罚法修订带来行政执法的新考验》，载《学习时报》2021年3月3日。在推进法治政府建设过程中，地方可以根据实际情况，积极探索创新，但是必须要在法治轨道上进行，这是法治政府建设的底线性要求。

实践中，无论是一年计划、五年抑或十年规划，均是围绕建设社会主义现代化强国的目标所进行的周期性布局，前进方向是确定、统一的，但法治政府建成无法一蹴而就，而是需要根据实践情况逐一攻克阶段性难题，实现阶段性目标，进而达至最终目标。[19]在下一阶段的法治政府建设过程中，行政执法应当继续秉持严格依法行政的基本原则，同时不断探索让老百姓更有获得感、尊重感的行政执法方式，做到刚柔并济。2012年党的十八大提出2020年基本建成法治政府的目标，2017年党的十九大又提出2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的目标。数字政府构建对于促进国家治理现代化、推动法治政府建设具有强大的作用和重要的意义，它使政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化、政府治理民主化，[48]还在实现政务公开透明，加强监督、预防腐败等方面实现了传统管理模式所不能实现的一些目标。

法治政府建设是一项长期工程。引导干部争当改革的促进派、实干家，专心致志为党和人民干事创业、建功立业。

[52]姜明安：《党政一把手为什么是法治建设第一责任人》，载《人民论坛》2017年第4期。[58]中国法学会行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院编：《行政复议法实施二十周年研究报告》，中国法制出版社2019年版，第146-147页。另一方面，对于相对落后地区，可着重以单项创建为突破口，通过专门领域的高水平发展，发挥以点带面的杠杆作用。在当前以及未来的一段时间内，随着市场经济的不断发展完善，解决政府缺位、越位和错位问题是永恒主题，这无疑决定了法治政府建设必须率先突围的现实逻辑。

（三）快速发展期（2004-2011年） 以法治政府建设目标为指引，不断深入探索，是本阶段的突出特点。[23]赵清林：《类型化视野下行政诉讼目的新论》，载《当代法学》2017年第6期。我国已经建立了以行政六法为核心，涉及法律、行政法规、地方性法规、规章多个效力层级的行政法制度体系，实践中还存在着浩如烟海的行政规范性文件作为行政机关履职的依据。要通过完善行政裁量基准制度促进个案正义的实现，让法治建设成果真正惠及老百姓。

[51]谢庆奎：《服务型政府建设的基本途径：政府创新》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。政府活动要做到公开、公平、公正，行政裁量权行使要更加规范。

加强廉洁政府建设应多维并举。全力打造政务服务和行政管理一张网模式，包括行政决策、行政规范性文件制定、行政执法等活动的民主参与和全流程监督均可通过网络平台实现。

（三）创新与法治 创新和法治是我国改革开放以来的永恒话题。上海市各级行政复议机关普遍建立了与法院的良性互动机制，包括召开研讨会、建立例会制度、通报相关情况等，形成了市政府复议机构与市高院就行政争议多元化解、行政机关执行法院判决、行政诉讼智能化对接等方面的有效沟通协调机制，取得了积极成效，[58]这对于实现全国范围内的行政复议与行政诉讼良性互动、打造化解行政争议共同体的目标，无疑具有一定的示范效用。持续深入推进法治政府建设必须处理好形式法治与实质法治、法治与人治、创新与法治、实体合法与程序合法、高权行政与柔性执法、自制与他律、整体性与局部性、统一性与阶段性、常态与应急行政法治、法治政府与法治国家和法治社会十大关系，因时而动、与时俱进，朝着构建服务型政府、守法政府、善治政府、透明政府、廉洁政府、高效政府、诚信政府、责任政府、数字政府和创新政府的目标迈进。高效政府是效率、效益和效能的有机统一。功能上，行政法总则能够为其他行政法规范提供依据，解决立法冲突，填补立法漏洞。另一方面，随着经济社会发展以及老百姓期待，前述十大关系所反映出来的现实难题亟需对症下药并全面攻克。

只有通过政府创新，与时俱进地调整管理和服务方式，回应人民群众对于美好生活的需要，才能实现服务型政府的目标，才能最终建成服务型政府。二、现实难题：亟待解决的十大关系解析 改革开放四十年来，在党中央和国务院自上而下强力推进下，我国法治政府建设成绩斐然。

[36]行政公开是保障公众知情权，满足其合理预期的需要，亦是监督行政机关依法行政、促进其积极优质地为公民和社会提供服务的制度设计。随着我国法治建设的持续推进以及法学研究的不断深入，区分人治与法治的分水岭就在于程序之治已基本达成共识。

（三）统筹协同与激励容错的双向发力 经济社会发展的不均衡是当前我国社会主义事业建设中存在的突出问题，也充分反映在不同地域、不同领域、不同级别政府法治水平的巨大差异上。2014年，党的十八届四中全会决定全文关涉法治建设，明确提出法治中国的目标，并强调法治国家、法治社会、法治政府一体推进。

法治政府建设成为政治宣誓，并有了明确时间表，这是史无前例的。党的十八大提出了新的十六字方针，即科学立法，严格执法，公正司法，全民守法。随着法治社会不断成熟，公众参与意识更加强烈，也会提升法治政府建设的成效。高效内含于服务型政府之中，是能够直接提升老百姓幸福感的重要追求，具有较强的独立价值。

以此为引领，我国开始修改宪法和制定新的法律，法治建设步入恢复重建、持续发展、形成中国特色的光明大道。依法行政是现代政府的一个基本特征，依法行政原则既是行政法的首要原则，也是根本原则。

同时，鉴于行政法治体系分为常态和应急两种模式，应急状态下行政法治原则如何兼顾效率和法治，提升应急治理效能，最大限度地保护公共利益和人民权益，也是总则必须涉及的内容。[4]我国法治政府建设也进入攻坚期和深水区。

1990年国务院出台了《行政复议条例》，与《行政诉讼法》共同构成我国行政救济的重要法律依据。国务院多次政府工作报告以及国务院文件中均对高效便民、建设高效政府作出具体部署。

[2]李冬梅：《我国法治政府建设回顾与前瞻》，载《长春市委党校学报》2019年第6期。近年来，国务院多个法治政府建设的纲领性文件均强调要不断探索柔性执法方式，行政协议、行政指导的普遍适用也充分反映出柔性执法的强大生命力。首先，进一步转变政府职能，下放本应属于市场和社会治理范围的职责和权力，减少政府权力寻租的空间，防止权力使用和利益之间出现不当连接以及权力私有化。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，并从十一个方面对全面推进依法行政、建设法治政府进行了部署。

通过整肃吏治、强化责任追究实现以儆效尤、倒逼依法履职的目标，这无疑构成法治政府建设过程中持之以恒的追求和任务。守法是对政府行政的最基本要求，守法政府是法治政府的应有之义。

[35]善治目标实现必须要重视与公众的合作治理。所有的制度规范，最终都要依托于人去具体落实。

[38]杨文明：《关于加快廉洁政府建设的几点思考》，载《行政管理改革》2010年第1期。创新成本过高，难以长期坚持。

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